Ministres conseillers : Que font-ils réellement sous Romuald Wadagni ?

Instituée sous Patrice Talon pour renforcer le suivi de l’action gouvernementale et rapprocher davantage la décision publique des citoyens, la fonction de ministre conseiller avait une feuille de route qui dépassait la représentation protocolaire. Sous Romuald Wadagni, alors que la trêve politique a réduit l’espace de confrontation partisane, une question s’installe. Où sont les ministres conseillers et que produisent-ils concrètement ?

Le décor a changé, mais la fonction demeure. Le 5 juin 2026, Romuald Wadagni a reconduit le principe en nommant douze ministres conseillers à la Présidence de la République. Le décret n°2026-358 confirme leur rattachement au chef de l’État et prévoit même la possibilité d’en nommer d’autres « suivant les besoins ». Jeanne Adanbiokou Akakpo, chargée des Infrastructures et du Cadre de vie, a été désignée coordonnatrice du collège. La question n’est donc plus celle de leur existence. Elle est devenue celle de leur utilité publique visible.

C’est sous Patrice Talon que le dispositif a été formellement institutionnalisé à la Présidence de la République. Le décret n°2024-006 du 9 janvier 2024 crée le Collège des ministres conseillers et lui attribue une mission qui mérite d’être relue à la lumière de la situation actuelle. Le texte ne les cantonne pas à un rôle de représentation. Ils doivent contribuer à la définition de la politique du gouvernement, participer à l’élaboration des politiques sectorielles et suivre la mise en œuvre du Programme d’actions du gouvernement et de ses initiatives. Surtout, le décret leur confie une fonction de pédagogie politique. Contribuer à la préparation des discours du gouvernement « de manière à informer la population et à lui expliquer certaines prises de position du Gouvernement ». Cette dernière dimension est fondamentale.

Le ministre de plein exercice est d’abord dans l’opérationnel : administration de son département, préparation et exécution des politiques sectorielles, gestion des urgences, arbitrages techniques, coordination des services. Le ministre conseiller devait, dans cette architecture, offrir un autre regard à savoir, suivre, expliquer, écouter, remonter les préoccupations et contribuer à maintenir le lien entre l’action publique et les citoyens.

Le dispositif pouvait ainsi être lu selon une double logique. Une logique institutionnelle et sociale, par le suivi et l’explication des politiques publiques ; et une dimension politique, dans la mesure où les personnalités choisies disposaient pour plusieurs d’entre elles d’une expérience politique et d’un ancrage territorial susceptibles de faciliter ce travail de proximité. Il ne s’agissait pas nécessairement d’une anomalie. Il s’agissait plutôt de créer, au sommet de l’État, des relais supplémentaires entre les politiques publiques et le terrain.

Sous Talon, le terrain était une partie de la fonction

Les premières années du dispositif ont donné à voir cette dimension. Des personnalités comme Jacques Ayadji et Janvier Yahouédéhou ont régulièrement été identifiées sur le terrain, au contact des populations et dans le suivi de projets. La Présidence elle-même rappelait, lors de la prise de contact entre Patrice Talon et ses douze ministres conseillers en décembre 2024, que leur rôle devait contribuer à « plus d’efficacité de l’action gouvernementale », notamment par le suivi du Programme d’actions du gouvernement, la participation à la définition des politiques sectorielles et l’explication des choix gouvernementaux.

Le profil des personnes nommées n’était d’ailleurs pas indifférent. Le collège comprenait notamment Jacques Ayadji aux Infrastructures, Janvier Yahouédéou aux Services publics, Rachidi Gbadamassi à la Défense et à la Sécurité ou encore Saka Kina Bio Guéra à l’Agriculture. L’idée était donc de faire du ministre conseiller un acteur de suivi et de proximité, et non simplement un personnage supplémentaire dans les cérémonies officielles.

Le changement d’époque pose une nouvelle question

Avec Romuald Wadagni, le dispositif est reconduit. Mais son environnement politique n’est plus exactement celui de 2024-2025. Le nouveau président a lui-même fixé, dès sa première rencontre avec les douze ministres conseillers, une feuille de route qui ressemble fortement à celle assignée sous Talon à savoir, service du Bénin et des Béninois, attention aux populations vulnérables, explication des réformes, proximité et redevabilité. Le problème ne se situe donc pas dans le texte. Il se situe dans la visibilité de sa mise en œuvre.

Car lorsque le ministre conseiller apparaît principalement aux côtés du ministre de plein exercice lors du lancement d’un projet, d’une inauguration ou d’un atelier, le citoyen peut légitimement se demander ce qui distingue sa fonction de celle d’un représentant ordinaire de la Présidence. Cette interrogation est d’autant plus naturelle que leurs domaines d’intervention recoupent largement ceux des ministères. Les douze ministres conseillers de 2026 couvrent les Infrastructures, les Affaires économiques, la Justice, l’Agriculture, la Famille, les Sports et la Culture, la Santé, la Défense, l’Énergie, les PME, l’enseignement primaire et l’enseignement supérieur.

Autrement dit, presque chaque ministre de plein exercice a son « double » à la Présidence.

Le risque du ministre conseiller « de cérémonie »

C’est ici que se situe le cœur de l’interrogation. Une fonction publique ne se mesure pas uniquement au nombre de réunions auxquelles participe son titulaire. Elle se mesure aussi à la nature des missions accomplies et aux résultats qu’elles produisent. Or, lorsqu’un ministre conseiller est régulièrement visible dans les activités déjà conduites par les ministres sectoriels, mais beaucoup moins identifiable dans des missions autonomes de terrain, de suivi, d’écoute ou d’explication, la frontière entre accompagnement de l’action gouvernementale et accompagnement protocolaire de l’action gouvernementale devient difficile à percevoir.

Il ne s’agit pas d’affirmer que ces personnalités ne travaillent pas. Une telle conclusion ne pourrait être tirée sans disposer de leurs rapports d’activités, de leurs missions, des saisines présidentielles ou des résultats de leur travail. Mais c’est justement là que se trouve le problème de lisibilité. Le décret leur assigne des responsabilités précises. Le président Wadagni leur a demandé d’être proches des populations et attentifs à leurs préoccupations. Dès lors, le citoyen est en droit d’attendre que cette proximité soit perceptible.

Le contraste avec le porte-parole du gouvernement

Dans ce paysage, une comparaison de fonction attire particulièrement l’attention, celle avec le ministre porte-parole du gouvernement, Wilfried Léandre Houngbédji. Son activité publique récente illustre assez directement l’une des missions théoriquement dévolues aux ministres conseillers. Aller à la rencontre des citoyens, expliquer l’action gouvernementale, répondre aux interrogations et recueillir les préoccupations. A l’Université nationale d’agriculture de Kétou, le 18 septembre 2026, il a ainsi consacré plus de deux heures à un échange direct avec les étudiants. Les questions ont porté sur les bourses, le transport, la formation, l’agriculture, la transformation locale, la connectivité du campus et d’autres préoccupations concrètes.

Ce type de démarche rend immédiatement visible la fonction de pédagogie et de proximité. Il ne s’agit pas de comparer les personnalités ni de désigner celui qui remplirait mieux une fonction. Mais cette activité pose une question institutionnelle intéressante. Si le porte-parole du gouvernement assure déjà une part importante du travail d’explication et de proximité, quelle valeur ajoutée spécifique les ministres conseillers doivent-ils apporter ? La réponse devrait pouvoir être clairement identifiable dans leurs missions respectives.

La trêve politique rend la question plus sensible

La question était déjà présente sous Talon. Elle devient plus visible avec la trêve politique. Dans une période de confrontation politique, des personnalités politiques nommées ministres conseillers pouvaient naturellement être perçues comme des relais entre la majorité présidentielle, le gouvernement et les différentes composantes de la société. Mais lorsque la trêve politique est installée et que l’exécutif bénéficie d’un environnement institutionnel plus apaisé, la justification de ces fonctions doit davantage reposer sur leur rendement administratif, social et territorial. Le débat se déplace alors de la politique vers la gestion publique.

Que suivent-ils exactement ? Quels projets visitent-ils ? Quels blocages remontent-ils à la Présidence ? Quelles préoccupations citoyennes transmettent-ils ? Quelles propositions formulent-ils ? Combien de réformes font-ils l’objet d’un suivi spécifique ? Quels résultats peuvent être attribués à leur action ?

Autant de questions qui permettraient de sortir du débat abstrait sur leur utilité. L’enjeu n’est pas leur présence, mais leur empreinte Le contribuable n’attend pas nécessairement de voir les ministres conseillers partout. Il peut en revanche attendre de comprendre ce qu’ils font. La fonction n’a d’ailleurs pas été conçue comme une œuvre de bienfaisance ou comme une récompense honorifique. Il s’agit de responsabilités publiques, exercées au sommet de l’État, avec des missions définies par des textes. Le véritable enjeu pour le collège de Romuald Wadagni est donc celui de l’empreinte. Une présence sur le terrain qui permet de détecter un dysfonctionnement avant qu’il ne remonte par les circuits administratifs ; une réforme mieux expliquée parce qu’un ministre conseiller a pris le temps de dialoguer avec les bénéficiaires ; un projet débloqué après une mission de suivi ; une préoccupation locale portée jusqu’au sommet de l’État. Voilà ce qui rendrait immédiatement tangible leur valeur ajoutée.

A l’inverse, une succession de présences protocolaires aux côtés des ministres sectoriels risque mécaniquement d’entretenir la question qui circule déjà dans l’opinion. A quoi servent réellement les ministres conseillers ? Le président Wadagni leur a donné lui-même la clé de réponse : « servir le Bénin et les Béninois », être proches des populations et renforcer l’explication des réformes. Il reste désormais au collège à transformer cette feuille de route en actions suffisamment visibles et documentées pour que la question de son utilité ne soit plus seulement une interrogation de l’opinion, mais une réponse que chacun puisse constater sur le terrain.

Car, en définitive, le ministre conseiller n’a pas besoin d’être partout. Il doit pouvoir montrer où son intervention a fait la différence.